为什么社会治理要取代社会管理，行政管理论文
[1]此前，在官方文件、学术著作和新闻媒体中经常使用的一个类似概念是“社会管理”。“社会治理”这一新概念提出了一系列问题:什么是社会管理？什么是社会治理？社会管理和社会治理是什么关系，两者有什么区别？在十八届三中全会的决定中，为什么要用社会治理代替社会管理？
讨论以上问题，恐怕有必要回顾一下新世纪以来的历史，从社会管理的概念入手。
第一，从社会管理到社会治理
“社会管理”这个词乍一看似乎是“社会学”，但搜遍西方社会学经典，概念难觅。但在前苏联，有奥马洛夫写的《社会管理》。[2]这本书在80年代中期被翻译并介绍到中国。书中的“社会管理”定义为“管理主体为了使社会系统实现其所面临的目标和任务而对该系统施加的科学影响。”显然，这本书里的“社会管理”是在计划经济的理论框架下，用当时世界通行的“系统论”的语言表述的。
2002-2003年非典的爆发给党和政府乃至整个中国社会带来了巨大的震动。于是，“社会管理”一词被提上了党和政府的议事日程。2004年9月的十六届四中全会决定中，首次出现了“社会管理”一词。当时简称为“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。
[3]尝试用一个复合名词，从建设和管理两个不同的政策角度，特别关注社会领域存在的各种问题。
“加强社会建设和管理”的提法得到了学术界的积极响应。郑杭生讨论“社会建设与管理”有广义和狭义之分。他指出:广义的定义是指“整个社会的建设和管理，即包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会系统的建设和管理”；狭义的定义侧重于与政治、经济、思想和文化子系统并列的社会子系统的建设和管理。这里的社会是指作为整个社会子系统的狭义社会。"
到2007年党的十七大，作为对学术界的反馈，“社会建设”和“社会管理”被划分为两个独立的概念。“社会建设”与此前提出的“构建社会主义和谐社会”相结合，与“经济建设”、“政治建设”、“文化建设”并列为“四大建设”。
[5]对于这一变化，学术界再次做出了热烈的回应。2006年，王思斌在《社会管理》一书中给“社会管理”下了定义[6]。他认为:“社会管理”在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，中国* * *生产党和中国政府也提出了加强社会管理的任务。这里的社会管理是指政府主导、各方参与的社会。
2007年，何增科写道:“为了推动学术研究的深入，学者们倾向于对社会管理的含义进行狭义的界定。”“狭义的社会管理，是相对于政治管理和经济管理而言的，一般是指除政治统治事务和经济管理事务以外的社会事务的管理和治理。”
[7]然而，与此同时，另一种声音出现了，它对“社会管理”的定义更为狭隘。比如，“狭义的‘社会管理’主要是指社会治安、信访和治安工作，其主要目标是维护社会秩序和稳定，创造良好的社会环境。”
[8]这一表述与当年压倒一切的“维稳”密切相关，只能视为与党政部门行政职责或任务密切相关的操作性定义。
不过，虽然学术界真正认可的“社会管理”也被视为“狭义”，但其含义比“维稳”要宽泛得多。何增科认为:“社会管理是政府和非政府组织运用各种资源和手段，对社会生活、社会事务和社会组织进行规范、协调和服务的过程。其目的是满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量。”
[9]李培林认为:“社会管理通常是指在法律、法规和政策的框架内，由政府主导，包括其他社会组织和公众在内，以各种方式对社会领域的各个方面进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”
[10]值得注意的是，王思斌、何增科在定义“社会管理”时，出现了“治理”一词，并与“管理”并列。或许是为了与“维稳”做一个语义切割，“治理”这个在公共管理领域早已被普遍认可的词，被越来越多的学者使用。如张敦福、沈野认为，学术界常用的更接近“社会管理”含义的英文术语其实是SocialGovernance，“Governance”一词在学术界译为“治理”。“最常涉及的领域包括社会资本对地方行为者的作用、社区治理、社会服务、非营利组织、民间社会、社会团结和社会不平等。这些领域与基层人民的日常生活密切相关，是民生领域的重要问题。”
以上[11]的研究成果最终体现在胡锦涛2011的重要讲话[12]中。这次演讲的题目是“扎实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”。在2012召开的中国共产党第十八次全国代表大会上，胡锦涛再次强调:“要围绕中国特色社会主义管理体制建设，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法律保障的社会管理体制，加快形成政府主导、可持续、覆盖城乡的基本公共服务体系， 并加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系，加快形成源头治理。 〔13〕
第二，社会管理和社会治理
要进一步讨论“社会管理”和“社会治理”，就要讨论“管理”和“治理”。这通常涉及三个英语单词——“行政”、“管理”和“治理”。前两个词翻译成中文，都是“管理”但“ad-administration”指的是传统意义上的行政，尤其是在政府机构的官僚结构中；“管理”取自市场，所以包含了管理的含义。新管理理论试图用“治理”一词取代前两个常用词，并赋予其新的含义。中国学者在接受这一新概念时，为了显示与“管理”的区别，将其翻译为“治理”。
20世纪下半叶，随着新公共管理理论的流行，“治理”或“治理”的概念受到学术界和政界的青睐。20世纪90年代，联合国全球治理委员会将“治理”定义为“个人和各种公共或私人机构管理其事务的许多方式的总和”。列举了“治理”概念的四个特征:第一，治理不是一套规章制度，也不是一项活动，而是一个过程。第二，治理的建立不是基于统治，而是基于和解。第三，治理涉及公共部门和私营部门。第四，治理并不意味着正式的系统，但它确实依赖于持续的互动。
[14]值得注意的是，在这种对“治理”特征的表述中，可以概括出四个关键词，即“过程”、“和谐”、“多元”、“互动”。
根据对“治理”的理解，“社会治理”是否可以定义为:在社会领域，从个人到公共机构或私人机构的多元主体，通过互动和协调，对与其利益相关的社会事务采取一致行动的过程，目标是维持社会的正常运转，满足个人和社会的基本需求。
参照上面提到的“治理”的四个特征，对比“社会治理”和“社会管理”两个概念，也可以总结出“社会治理”的四个特征:
第一，社会治理必须强调“过程”。在这里，“过程”的含义是:社会治理的动态性、发展性和连续性——社会治理是在不断发展变化的社会经济背景下进行的，不能靠制定一套“一刀切”的规章制度，试图在任何时空条件下不断变化；同时也不能靠一个“运动式”的大爆炸来试图在短时间内做到。这两个恰恰是过去“社会管理”最显著的特点。
第二，社会治理必须倡导“和解”。社会本身是一个具有自组织能力的有机体，通常处于动态过程中。所以，我们不能试图用某种力量甚至蛮力去“主宰”社会。而是让社会本身发挥自我生存、自我发展甚至自我修正、自我修复的功能。所以，社会治理需要高超的“治理艺术”，在放松与放松之间拿捏得恰到好处。而过去社会管理的缺陷恰恰是过于迷信强制力。
第三，社会治理必须兼顾“多样性”。社会是由各种社会阶层和群体组成的，不同阶层和群体的经济利益、社会地位和政治诉求是不一致的。因此，社会治理必须高度重视治理主体的多元化——无论多数还是少数，无论强弱，无论公营还是私营，* * *参与社会治理，* * *共享发展成果。但在过去，社会管理往往错误地把高高在上的慈善作为最高境界，非常“社会排斥”。
第四，社会治理必须注重“互动”。引导全社会实现利益，特别是为了长远目标，需要建立适合多元主体参与的治理框架和社会机制。从而让多个主体提出自己的利益诉求，进而在沟通、相互妥协、达成共识的基础上达成社会谅解。在行动上也要互动，上下协调，团结一心。过去的社会管理往往是“一言堂”，急功近利，目光短浅，只关心眼前利益。
综上所述，过去的社会管理暴露出许多误区和制度缺陷，如一刀切、运动式、压制式、封堵式、恩赐式、排斥式、集权式、功利式等等。这恐怕就是为什么十八届三中全会要用一个新的概念，实际上是一个新概念——社会治理来代替长期使用的术语社会管理的根本原因。
具体来说，当代中国的社会治理就是在承认个体性和多元性的基础上，通过互动与和解——沟通、对话、协商、谈判、妥协和让步——来整合所有社会阶层和社会群体都能接受的整体社会利益，最终形成各方都必须遵守的社会契约。
理论上，现代社会最突出的特征应该是“理性”二字。在市场经济条件下，每个“经济人”都在追求自身利益的最大化，个人利益的“气场”可能会像水面上的涟漪一样左右摇摆。但时空条件有限，个人利益的“气场”不可避免地会遇到摩擦和碰撞。如果每个人都固守自己的“气场”，绝不退让，结果必然导致社会冲突，结果可能是“两败俱伤”或“输得更多”。
所以，理性的选择是以“妥协”为号召，请大家坐下来谈判，大家从利益最大化的立场上各退一步，适当收敛自己的“气场”。通过妥协和让步找到双方都能接受的解决方案。根据我们祖先的古老格言，退一步海阔天空。这样才能避免碰撞和冲突，创造出一个实际上是“双赢”或“多赢”的和谐局面。
原因在于，社会经济发展的成果是由全体社会成员共同创造的。在市场经济社会中，资本和“知识型”往往是稀缺资源，因此其占有者很容易在竞争中占上风。如果假设每个人获得稀缺资源的机会都是平等的，但是从结果来看，这些稀缺资源最终都被一部分人占有。那么，从最初的机会均等到最后的赢家通吃，必然暗示着输家会“出卖”机会。胜利者之所以成为胜利者，是因为失败者对游戏规则的大度认同。如果失败者傲慢自大，不承认失败，甚至诉诸阴谋和暴力，那么这样的市场不可能有赢家。因此，社会经济的发展是所有社会成员共同努力的结果。占有稀缺资源的胜利者也应该“出售”一部分利润来回报社会，以赢得社会对其占有合法性的认可，即换取失败者对机会的“出售”。当然* * *享受的结果不应该是平均主义的“大锅饭”，而是根据贡献大小进行差异化分享。
还应该强调的是，社会各阶层、各群体之间的沟通、协商和妥协，是建立在对社会整体利益的一致认识基础上的。
社会的整体利益高于一切，所有参与竞争的人都必须维护它，这样游戏才能可持续地继续下去，而不是在不开心的时候用非理性的手段毁掉游戏。让各行各业都意识到，虽然这次输了比赛，但可以把赢的希望寄托在下一次。只要游戏继续，所有人最终都会分一杯羹。所以，从这个意义上来说，整体利益就是让一个能被社会各阶层接受和维护的游戏继续下去。在这一点上，所有的社会阶层和社会团体都应该服从大局。
当然，矛盾总是客观存在的。因此，从社会心理学的角度来看，交谈和倾听是让相关利益方保持沟通并达成理解的最佳手段。因此，如果公众——无论是社会中的多数人还是少数人——能够把与他们切身利益密切相关的事情说出来，整个社会尤其是政府能够用心倾听，用心考虑，这将最大限度地使社会保持一致。在这样的社会环境下，即使有些问题一时解决不了，矛盾也不会积累和激化。
三。社会治理与政治和社会分离
党的十八大以来，出现了一个与社会治理密切相关的新概念——“政社分开”，这个概念在党的最高层面文献中一直被提及。遗憾的是，近年来，在学术研究和媒体宣传中，鲜有关于政府与社会分离的深入探讨。
什么是政社分离？看似很深奥的命题，其实不然。上世纪80年代，原民政部部长崔乃夫在倡导社区服务时说:“凡是社会和群众能做的，都要尽可能放手。如果他们做不到，政府会按照行政程序来承担。”【15】其实这就是大家都能理解的白话文表达的政治与社会的分离。
这一理念无疑与社会治理所强调的“过程”、“和谐”、“多元”、“互动”是一致的。
政社分开，其实就是让人民直接参与社会治理。
人要参与社会治理，就需要被组织起来，于是社会组织发展的话题就凸显出来了。社会组织需要理论、方法和技术来发展和服务于人民，社会工作的发展机遇应运而生。
理论上，现代社会通常分为三大部门，即政府部门、市场部门和社会部门。因为政府部门是“有权”的，市场部门是“有钱”的，为了保证社会的良性运行，这两个部门必须受到法律的严格限制。根据我国的特殊国情，对于政府部门来说，这些“限制”的东西应该包括:一是权责范围有限；二是上级部门和公众问责；第三，领导意图不明。对于市场板块来说，这些“受限”的东西主要是投资冲动不足。
因此，在处理这类“受限”问题时，社会部门即社会组织和社会工作的优势得到了充分体现。对此，美国学者莱维特评论说:过去人们常常把社会组织分为两部分，非公与公，非公与私。这种划分过于粗糙，忽略了政府和民营企业之间的大量社会组织。[16]这些社会组织从事的是政府和民营企业“不想做、做不好、或不常做”的事情。
首先，由于“利益相关者”的模糊性，社会组织和社会工作并没有一个明确固定的责任范围和权限。通常，他们扮演着弱势群体代言人的角色。但有时他们也可以代表政府(比如政府授权他们或者购买服务的时候)，有时他们也可以代表企业(比如接受企业有明确意向捐赠的钱物的时候)。
其次，与政府部门不同，社会组织和社会工作在遇到某些问题时，通常可以把自己放在一个“民间”的社会角色中，不必过于担心被上级或社会公众直接问责。在具体工作中，政府部门受限于权责，虽然有些事情有利于社会经济发展，但可能还是会有所顾忌。同样的情况，社会组织和社会工作都可以自由进行。
再次，当政府领导因为各种原因举棋不定时，社会组织和社会工作通常可以以自己的“民间”社会角色，按照自己的理解和解释行事。如果做得好，肯定会得到政府的认可。如果做得不好，也可以算是民间的“社会实验”。因此，社会组织和社会工作通常被认为是“开发新的服务类型以满足新的需求”的先行者[17]。在这种情况下，错误甚至失败都是可以容忍的。
最后，社会组织和社会工作打着“非营利”的旗号，所有进入这一领域的资金都会成为旨在改善贫困弱势群体处境的“社会资金”。所以没有分红获利的动力，或者说没有为了“利润最大化”而投资的股东。从这个意义上说，“市场利益”在这里是无关紧要的。
正是由于上述特点，社会组织和社会工作往往自觉或不自觉地表现出一种“拓展性”，主动将工作拓展到政府部门和市场部门的“传统领域”，并“跨界”发挥自己的特长。这个时候，理性或聪明的政府部门和市场部门都倾向于乐观。于是，在靠近政府部门的一面，形成了政府直属的服务机构，在国内称为“事业编制”或“事业单位”，而在靠近企业的一面，则出现了近年来成为时尚的“社会企业”。
在有关社会治理和政社分离的研究中，社会组织和社会工作在政治领域的另一个重要作用似乎很少被提及。这个重要的作用是，社会组织和社会工作可以把政治权力和私人利益分开。
当前，“反腐”是中国乃至全世界的热门话题。打虎拍蝇赢得了人民的热情支持。但从长远来看，要彻底根除腐败，必须逐步形成一套完善的社会机制。中国腐败现象严重的原因有很多，但其中一个很重要的原因是地方政府、基层政府和公务员对法律法规有太多的“自由裁量权”。这种超越法制的“自由裁量权”最终造就了一种不受制约的权力，不受制约的权力一定会导致腐败。社会组织和社会工作的这种条块分割最终将严重限制公共机构和公务员的“自由裁量权”。
在发达国家，公众对政府公务员的评价会低于社会工作者。从某种意义上说，这可能是一种有意的制度安排。在发达国家，如果你和政府公务员，尤其是基层公务员打交道，往往会觉得自己无私、官方、没有人情味。公务员严格遵守相关法律法规，绝对依法办事——法律说该做的就做，想用多少时间就做多少时间，几乎没有通融的余地。
但是，如果一个社会完全处于这样的氛围中，那就一定会形成社会张力。因此，社会组织和社会工作的重要性凸显出来。如果人们有任何困难，他们的第一选择不是直接寻求政府，而是寻求社会组织和专业的社会工作者，他们将帮助他们与政府和社会打交道，帮助他们找到经济、社会或其他资源来解决他们的问题。因此，在发达国家，社会组织和社会工作者享有非常高的职业声望。
同时，社会组织和社会工作者在公众和政府机构之间扮演着隔离的角色:公务员拥有行政权力，但只能依法行使，完全没有“自由裁量权”；“自由裁量权”交给了社会组织和社工，但他们没有行政权力，只能帮助受助者寻找资源。这种制度安排真的是把权力关在笼子里，没必要把人关在笼子里。
因此，对于中国社会来说，将政治与社会分开是绝对重要的，不仅是在社会领域，在政治和经济领域也是如此。改革开放以来，中国的经济体制改革得益于政企分开。经过30多年的发展，它终于形成了一个独立的市场部门，促进了中国经济的快速增长。做一个理论上的假设，如果在社会领域也能形成一个独立的部门，中国的社会福利和社会进步会有意想不到的快速发展吗？