落户政策三周年与楼市调控:“放”与“限”的博弈
苏志勇，智库研究员/文
2016年的“9月30日”是楼市历史性的转折点。北京启动的“9·30”新政吹响了新一轮房地产调控的集结号。不到一个月，北京、上海、广州、深圳、天津、苏州、成都、郑州、无锡、济南、合肥、武汉、佛山、南宁、南京、厦门、珠海、佛州、惠州、南昌等22个大中城市。
就在“9·30”楼市调控的同一天，2016年9月30日，国务院办公厅发布《关于促进1亿非户籍人口在城市落户的通知》，要求“十三五”期间，加快打破城乡间户籍迁移壁垒，进一步完善配套政策体系，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上。到2020年，我国户籍人口城镇化率提高到45%。
一边是调控政策的“限”，一边是落户政策的“放”，考验着地方政府的调控智慧。
户籍制度的变化
落户政策的调整和放宽，源于城市化进程加快与户籍制度的矛盾日益突出，人户分离现象严重。从城镇化指标可以看出，常住人口城镇化率明显高于户籍人口城镇化率。2012年，我国常住人口城镇化率达到52.57%，而户籍人口城镇化率仅为35.29%，相差17.28个百分点。到2014年，常住人口城镇化率达到54.77%，而户籍人口城镇化率只有37.1%，差距拉大到17.67个百分点，人户分离现象越来越严重。
2014年3月，国务院颁布《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》，强调要有序推进农业转移人口市民化，提出推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，实施差别化落户政策。还提出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。这是中央政府颁布实施的第一个城镇化规划。
2065438+2006年9月30日，国务院办公厅印发《促进1亿非户籍人口在城市落户方案》，再次为户籍人口市民化提供了政策支持。方案提出，在拓宽落户渠道方面，全面放开重点群体落户限制，除少数特大城市外，全面放宽农业转移人口落户条件。调整完善特大城市和特大城市落户政策，重点解决符合条件的普通劳动者落户问题。调整完善大中城市落户政策。
2018 10 11根据日程安排，国家发展改革委开展了促进65438+亿非户籍人口在城市落户方案落实情况检查。
2019年4月8日，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出以农业转移人口在城镇就业落户为重点，推动65438+亿非户籍人口在城镇落户取得决定性进展，培育发展现代都市圈，推进大城市精细化管理，支持特色小镇有序发展，加快城乡发展一体化， 并实现常住人口与此同时，还明确城区常住人口654.38+0万至300万的ⅱ型大城市要全面取消落户限制； 城区常住人口300万至500万的I型大城市，要全面放开和放宽落户条件，全面取消重点群体落户限制。特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模，精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限占主要比例。
2065438+2009年9月，国家发改委在广东东莞召开现场推进会，强调在重点地区全面落实65438+亿非户籍人口落户城市政策，今年年底前取得决定性进展，切实提高农业转移人口市民化质量。
从统计数据的变化可以看出，推动6543.8+亿非户籍人口在城镇落户的进展十分显著。常住人口城镇化率从2014年的54.77%提高到2018年末的59.58%，户籍人口城镇化率从2018年的37.1%提高到2018年末的43.37%。两者之差由17.67个百分点缩小到16.28个百分点。中国社会科学院65438年10月29日发布的《经济蓝皮书》预测，到2019年底，我国常住人口城镇化率将超过60%，任务目标提前完成。
地方政府的策略
中央政策层面大力推动城镇化和非户籍人口进城落户，地方政府也积极响应。2017以来，越来越多的城市出台放宽落户、引进人才的政策，直接让落户政策的调整演变成了一轮又一轮的抢人大战。
对于一线城市来说，由于城市容量饱和，竞争的目标是高科技人才。例如，北京市优先引进获得一定规模创业投资的创业人才及其核心团队，具有一定规模投资基金和突出市场贡献的投资管理和运营人才及其核心团队，高新技术企业、龙头文化创意企业、创新创业中介服务人才及其核心团队。上海提出，符合相关条件的五类人才可直接落户:一是创业人才，二是创新创业中介服务人才，三是创业投资管理运营人才，四是企业高级管理和科技技能人才，五是创业者。此外，对于重点领域的人才需求，重点关注人才引进，如上海临港新区2019年9月、北京通州10年6月推出的定向人才引进计划。
一线城市人口饱和，二线城市成为争夺最激烈的人才引进主战场。从2017开始，各大城市纷纷出台引进人才落户政策，门槛越来越低。比如Xi安:本科及以上学历者，不受年龄限制；具有本科及以下学历的，年龄在45周岁以下。杭州:在杭工作并由用人单位缴纳社保的35周岁以下(含高职)全日制普通高校毕业生、45周岁以下全日制本科毕业生可申请落户。成都:全日制普通大学本科及以上学历，45周岁以下，可直接落户。重庆:大专以上学历即可落户。没有年龄限制，直系亲属可以和你一起搬。郑州:中专以上学历即可落户。长沙:年龄在35周岁(含)以下、具有全日制本科及以上学历的大中专毕业生可直接落户。宁波:大专及以上学历可先落户再找工作。1年大学工作，无房也能落户。合肥:大专以上学历可直接落户。石家庄:零门槛。总之，几乎所有二线城市都加入了“抢人”的战团。人口增长导致楼市供需矛盾加剧，也成为部分二线城市房价非理性上涨的直接原因。从最近一年的房价统计来看，价格涨幅靠前的大多是人口政策较为激进的二三线城市。
关于房地产市场调控的思考
房地产市场的发展短期靠金融，中期靠土地，长期靠人口。人口作为城市发展和房地产市场稳定的重要支撑，直接带来了对楼市的需求。然而，人口的过快增长也给房地产市场带来了调控压力。在吸引人才和稳定楼市之间，市政府仍需谨慎。
首先，从政府的角度来说，要坚持房地产调控，不要过度依赖房地产。在7月30日的政治局会议上，明确提出“不得将房地产作为刺激经济的短期手段”，城市政府也应如此。要摆脱对房地产的“依赖”，注重产业发展，有针对性地引进人才，而不是一味地刺激楼市的住房需求，主观上把落户政策和刺激房地产挂钩，比如买房落户，奖励房子，通过引进人才突破限购。
其次，落户政策要与城市的承载能力相适应。吸引人才不能只靠盲目降低落户门槛甚至奖励，更重要的是考虑城市发展的需求和承载能力，比如城市基础设施的供给能力、就业环境、住房保障、医疗、教育设施等。人口的盲目引进一方面给城市带来负担，另一方面也难以保证人才的长期稳定留存。
最后，从行业和媒体的角度来看，落户政策对房地产的刺激不应被过度解读。从近期部分城市对引进人才和落户政策的反应来看，行业和媒体普遍存在过度解读的现象。比如10年6月24日，海南发布户籍制度改革实施方案，取消落户限制，被媒体解读为“取消限购”。10 6月5438+05日，部分地区鼓励人才来津工作的措施也被解读为“放松限购”。户籍制度改革和城镇化推进是大势所趋，吸引人才是城市发展的需要，过度解读既不客观也不可取。
总的来说，推进非户籍人口的落户和城镇化，客观上创造了楼市需求，会对房地产有利，但这种人口红利正在逐渐减弱。城市之间的人口战争毕竟是零和游戏。随着非户籍人口住房需求的逐步消化，市场供求逆转是必然的。或许在不久的将来，房地产调控的方向会从“防止过热”转向“防止过冷”。
(本文发表于10月4日《中国房地产报》11版。主编？苏志勇)